但笔者以为，为了推进我国宪法的实施，我们有必要用发展的眼光、开放的视野来认识宪法适用以及宪法实施。

所有的法规所形成的法秩序应该有其一贯性，并服膺宪法之规定及理念，因此一个法律必须由宪法的基本理念来检讨及补充。[22] [德]齐佩利乌斯：《法学方法论》，金振豹译，法律出版社2009年版，第58页。

法院无权作出《宪法》第67条意义上的‘解释，但是这并不是意味着法院不能在通常意义上适用与解释法律。四、结语：积极主动走进依宪释法的宪法实施之门 法律适用中的宪法实施具有充分的理论依据，它是法律适用的应有之义，是宪法至上的内在要求。[32] 这种主张在普通的法律适用中通过所谓基本权利第三人间接效力的方式间接适用宪法的做法，强调私法的解释必须符合宪法、宪法应当影响私法的解释[33]，在实质上就是一种依宪释法活动。[6] [德]汉斯—格奥尔格•伽达默尔：《诠释学I：真理与方法——哲学诠释学的基本特征》（修订译本），洪汉鼎译，商务印书馆2007年版，第418页。如果法律要适用在具体的个案里，它就需要解释。

[29] 张千帆：《我国法院是否可以释宪》，载《法学》2009年第4期。文章来源：《法学论坛》2016年第2期。三、地方自主权的法律边界——双重功能性中央权威标准的建构 为了实现区域经济一体化，我国地方政府间缔结了区域合作协议。

其中，省、自治区、直辖市之间的边界协议，上报国务院备案。在此基础上，美国最高法院开始注意辨别实际上的或名义上的州际协定，并总结了州际协定的四大特征：州际联合组织或实体的建立。地方政府自由行使区域合作中的自主权是法律的常态，而中央政府对区域合作行使批准权则是法律的例外。美国《宪法》第1条第10款第3项规定，任何一州，未经国会同意，……不得与它州或外国缔结协定或联盟。

1.中央授权的理由 环境保护及经济可持续发展等跨域问题，需要得到地方政府间协力处理。这是边界协议需要获得中央批准的法律理由。

在我国的实践中，区域合作中地方自主权的不断扩张也是一种发展趋势。这与公共选择理论主张的最能响应公民需求的多中心或多核心的政治体系是一致的。中央对区域合作协议的直接参与表现为中央与地方之间的联合机构的创建。政治平衡 随着全球化与大数据时代的到来，特别是国际自由贸易的兴盛，以领土为界限的中央与地方之间的传统支应关系不复存在，地方政府不可避免地直接面临着全球性竞争，抱团取暖式区域合作和区域经济一体化也成为地方政府必然的选择。

地方性事务是与全国性的事务相对应的，地方性事务是指具有地方特色事务，一般来说，不需要由全国制定法律、行政法规来作出统一规定。其三，中央政策对区域合作协议的指导性参与。这些联合机构，其功能大都只是制定规划，并不具有实际管理的职能，一旦规划制定完毕，余下的实施工作就由中央和地方分别进行。类似的现象在我国也存在，单一制国家的地方行政区是中央根据管理的需要划分建立的，地方享有的权力，不是本身固有的，是中央授予的。

该方案的优势在于协调性带来的地方政府的创新性和主观能动力，但缺乏中央的支持和参与可能导致区域保护主义。而在中央已经明确中央和地方的分配比例的前提下，有关地方税收和水资源费等的区域合作协议并不会增加地方权力，也不会免除其法律责任的。

3.中央授权的内容 基于领导权和实施权的二分法，对于涉及区域法律治理的权力大致可以分为[19]：一类是领导性权力，主要包括区域合作法律制度的设定权、宏观区域政策的决策权、区域政策的规划权、区域政策的指导权、事后的法律监督权以及区域法律治理的直接参与权等。根据已有研究，这些协议大都是涉及国计民生的全国性事务，如重大工程规划（南水北调工程总体规划等），重大区域规划（长三角区域规划等），区域重大基础设施、区域性重大项目等建设项目（三峡工程等），国道发展规划，城乡规划，大中型及限额以上建设项目，行政区划事项，功能区划，特定国土利用，产业政策，特定产业，特定地名，流域防洪规划等。

第三，地方自主、中央监管阶段（2015年开始）。……有助于促进宪法解释学及法解释学在我国的发展，而劣势在于宪法相关条款过于抽象，政治宣示性有余而实际操作性不足，难以充分体现实施的价值。美国最高法院对宪法协定条款的观点最早可以从1893年的弗吉尼亚州诉田纳西州案中找到。第四类，完全地方自主的区域合作协议。主要涉及的是河流的规划、开发和管理、防洪抗灾、分配水源和控制污染，比如可以成立河流域委员会，由包括中央政府在内的上述成员方流派代表组成该委员会。基于合作单一制理论，中央对区域合作的充分参与是地方自主权的法律支撑。

对于宪法和法律赋予的地方自主权权限范围内的事务，都应当认定为地方性事务。事实上，区域合作协议机制已成为我国区域合作实践中运用最为广泛的一种区域法律治理机制。

该方案的优势在于以更低廉的成本解决我们所面临的挑战。由此看来，区域边界协议约定的是区域划分的变更，这涉及到宪法规定的中央政府的至上权力，并最终可能会影响中央政府的控制力。

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第三类，仅提供区域合作平台或合作机制的区域合作协议。这一阶段的主要时代特征是弱规范性下的区域政策变迁，即在强调中央领导权的前提下，通过分税制改革赋予地方自主权而产生自发力量，这种地方主观能动力制度设计实际推动了中央规划的区域政策在地方的执行，最终满足区域内公民的多元与多样化的需求。那么，湖北省和重庆市这两个省级政府在现行法律框架下是否拥有足够的自主权，能否自行通过缔结区域合作协议的形式来协商分配地方税收和水资源费等横向利益？此类区域合作协议到底是否需要得到中央政府的批准呢？ 事实上，我国区域法律治理的实践并不是市场的自发秩序，而是国家通过公权力强力推进的结果，具体表现为国家与社会的关系以及公权力相互间的关系。如第4条第3款规定了民族区域自治制度，第112-122条规定了民族自治地方的自治权，第31条规定了特别行政区的自治权。

在这一阶段，区域法律治理主要解决的是由都市化和城镇化带来的区域经济一体化的功能整合问题，即通过分税制授予地方一定的自主权来进一步提升地方政府的行为能力，实现地方政府间的合作共赢。同时主张中央和地方共享权力，地方是中央的合作者，即中央把区域法律治理的实施权全部授予地方。

其表现形式可以多样化：其一，附条件的中央批准。法律和行政法规规定须经中央批准才能产生法律效力的区域合作协议，目前主要是指根据《行政区域边界争议处理条例》第16条的规定而需要上报国务院备案的省、自治区、直辖市之间及自治州、自治县之间的区域边界协议[27]。

（二）区域合作协议的文本考察 区域合作协议机制最早起源于行政区域边界纠纷的处理，20世纪90年代开始运用于中央与地方共建高等院校，21世纪初广泛运用于长三角区域经济一体化进程中的政府间合作，后被珠三角、京津冀及东三省等区域纷纷效仿。要有最低限度的集权和最高限度的分权，中央在区域法律治理中必须充分尊重地方的差异性和地方的特色，授予地方政府广泛的自主权，允许地方政府之间建立伙伴关系，促进地方政府间合作并实现区域经济一体化。

以长三角为例，除了旅游、产权交易等少数领域已取得进展外，绝大多数领域仍处于举步维艰的困境。菲尔德法官认为，完全禁止缔结协定势必会给各州带来永久性的合作困境，协定条款并不能也没有必要适用于所有的州际协定[20].只有那些试图通过州际联盟的形式来增加州的政治权力或影响力，并可能侵犯或者干涉美国联邦的最高权力[21]的州际协定才需要得到国会的批准。由此看来，我国区域合作主要是地方政府的自主权，体现的是地方对中央法律和政策的主动回应执行。这就是所谓的非自动履行理论。

不难看出，这种由中央政府单方来决定地方政府间横向利益配置的模式在合法性和合理性方面都遭到了质疑和挑战。从这个角度说，省级政府在现行法律框架下拥有足够的自主权，自行通过缔结区域合作协议的形式来协商分配地方税收和水资源费等横向利益。

因而，有合作协议之名但实质上是地方政府的单方行为（如政府批文或工作建议、会议报告等），这些行为也属于名义上的区域合作协议，如由广东省政府制定的《关于推进泛珠三角区域合作与发展有关问题的意见》。美国最高法院认为，只有侵犯或干预了美国联邦至上权力的州际协定才需要得到国会的批准[22].而该标准在1978年的美国钢铁公司诉州际税收委员会案得到细化和补充

然而，违宪审查不是宪法实施的唯一方式，对于宪法实施的其他方式，我们同样必须予以充分重视，只有这样才能把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。在普通的司法和普通的行政执法中，作为裁判和处理的依据，直接适用的仍是法律，而不是宪法（如果直接适用的是宪法，那就是宪法诉讼案件，而不是普通的诉讼案件或行政执法案件了，那将与我国现行的诉讼制度不相符，缺乏合法性），固然这时所适用的法律条款已经过依宪释法而包含了相关的宪法精神。